Re-examining the Rezoning
Reexaminando la rezonificación

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Re-examining the Rezoning

Residents say the city’s vision of Inwood’s future with respect to the rezoning is shortsighted. Reports by urban planning experts back up those claims.  

Story by Sherry Mazzocchi

The Inwood rezoning plan was passed earlier this year.

After “exhaustive and ultimately futile” requests for the city to thoroughly examine the impacts of rezoning Inwood, Northern Manhattan residents filed a lawsuit against the city earlier this month alleging, among other things, that the city’s review process was “profoundly negligent.”

Residents also claim that the city’s past rezoning predictions are demonstrably inaccurate – with wide-ranging implications on safety, schools and demographics.

“From the research that I’ve done, this is the first lawsuit of its kind,” said Philip Simpson, an Inwood resident who is one of the petitioners in the suit.

The rezoning affects a 59-block area. The city projects that by 2032, the rezoning will add 4,348 new residential units, and estimates that between 1,325 to 1,563 units of those will be affordable units. This is expected to add 12,088 new residents, increasing the population by 28 percent. The rezoning is also supposed to add 1.1 million square feet of commercial space and 500,000 square feet of community space.

Many residents, including Simpson, as well as community organizations and local businesses, have demanded that the city conduct a wide-ranging socio-economic analysis considering the displacement of low-income tenants; the impact on preferential rents; the displacement on women and minority-owned businesses; and the resulting traffic congestion that could detain emergency vehicles.

Simpson contends that the city should have done its due diligence with respect to the rezoning but simply chose not to. He believes there are two reasons why. “They are basing their review on what is called the City Environmental Quality Review (CEQR) Technical Manual. In many of these instances they said the CEQR manual doesn’t require them to, so they don’t have to do it. But I think the real reason—and this is me personally speaking—is that they don’t want to know. They don’t want to have to admit what the impacts of the rezoning are going to be.”

“From the research that I’ve done, this is the first lawsuit of its kind,” said Philip Simpson.

CEQR is the city’s process for identifying and evaluating environmental impacts of discretionary actions such as rezoning. This evaluation is included in a Final Environmental Impact Statement (FEIS), which is usually written by consultants hired by the city. It is supposed to analyze the full impact of a rezoning, and includes 19 categories, including traffic, shadows, open space, air quality, noise, schools, and socioeconomic conditions, among others.

The FEIS is also supposed to examine alternative scenarios, including a Reasonable Worst Case Development Scenario, and identify ways to mitigate potential problems.

If, as Simpson claims, the city doesn’t want to know, others are keenly interested in the ultimate outcome. Tom Devaney, Senior Director of Land Use and Planning at the Municipal Art Society (MAS), says there is a wide disparity between the city’s rezoning predictions and the actual outcomes.

Founded in 1893, MAS is a civic non-profit organization that focuses on development issues throughout the city “from sidewalk to skyline.” The advocacy group seeks to promote dynamic and thoughtful planning and urban design.

“Obviously, no one has a crystal ball for predicting exactly what development is going to happen,” said Devaney. “But I think that the CEQR process needs to be more reliable and more transparent in attempting to accurately project what type of development is going to happen over the course of 10 or 15 years, because, as we’ve seen, the consequences of miscalculating those projections are pretty damning.”

Two MAS reports, A Tale of Two Rezonings and The Accidental Skyline, take deep dives into the city’s past rezoning efforts. The reports focus on rezonings in Long Island City, Queens and in downtown Brooklyn. They reveal that analysis presented by the city vastly understated the actual scope and even the type of development. The reports document that the city grossly underestimated number of new developments, the square feet of the development sites, the number of residential units built and the amount of new residents. It also failed to note there would be corresponding lack of open space and vast overcrowding in schools.

In 2001, Long Island City’s manufacturing areas were rezoned for mixed use to create a commercial business district. “But what they got was an expansion of residential development, and it wasn’t affordable and it wasn’t planned for,” Devaney said.

The city’s Reasonable Worst Case Development Scenario projected Long Island City would have 4.8 million square feet of office space and 300,000 square feet of residential development in the form of 300 new units. Instead, Long Island City got 8.74 million square feet of residential space with more than 10,000 new units. The city projected 12 development sites, but now in 2018 there are more than 50 sites. More commercial space was demolished than was actually built, which resulted in a net loss of office space.

Construction is still booming in Long Island City. MAS anticipates construction of another 5 million square feet of residential units in the near future.

They also found that the median household income in the rezoning area more than doubled between 2000 and 2016, rising from $53,000 to $123,000. The demographic mix has also shifted. The number of Whites and Asians increased substantially while the numbers of Black and Latinx remained about the same.

The unplanned and explosive residential growth negatively impacted schools and open space. MAS indicated that between 2000 and 2016, Long Island City added 3,444 new residents, up 23 percent before the rezoning. According to the MAS report, at three subway stops in the rezoning area, the average weekly subway ridership increased by 24 percent in the last six years.

Local protestors.

Before the rezoning, elementary schools were on average at about 85 percent of capacity. Today, seven out of nine area elementary schools are over capacity. The worst are P.S. 78 at 131 percent, P.S. 212 at 151 percent, P.S. 222 at 165 percent, and P.S. 228 at 212 percent.

Downtown Brooklyn underwent a rezoning in 2004 that was also intended to create a central business district, and planned for 4.6 million square feet of office space. The city projected that by 2013, there would be an additional 979 residential units. In reality there were more than 3,000, with 5,000 additional units built since 2013.  Almost none of the expected commercial development was actually built.

Development in both areas happened in unforeseen ways. Planned open space was never built. The city’s FEIS showed no major shadow impact. But the actual and currently projected development is happening at a larger scale and in places not expected. Shadows are projected across wide areas extending beyond the rezoned areas.

CEQR evaluations do not consider all of the potential sites in their evaluations, such as smaller lots that include rent stabilized units. The city considers these sites unlikely to be redeveloped, but the MAS findings prove otherwise.

“Like I said before, there is no crystal ball, but at least if you could evaluate potential alternatives that could occur, then you can take into account how that would affect schools, how that is going to affect open space,” Devaney said. “If you are bringing in more residents, you need to provide more open space. If you get it wrong there is no recourse. It’s not like buildings are going to be demolished and parks put up.”

MAS’ reports also show that buildings much higher and denser than rezonings allow can be built as-of-right, totally bypassing the City’s Uniform Land Review Procedure Application (ULURP) process or community input. Zoning Lot Mergers (ZLM) and Transfers of Development Rights (TDR) allow developers to buy connecting lots and merge them into one single lot. The development rights of each lot are then combined, allowing developers to create a higher building than would normally be allowed.

The organization focuses on urban development.

“So what happens is you have these separate lots and they all each have a set of development rights. And with some of them, the development rights are not used. So when you merge them, there is an agreement that the unused development rights get transferred to that one lot. So they accumulate all of these unused development rights and that’s how they can build a taller building,” said Devaney.

The City’s CEQR process does not consider these possibilities. Yet, TDRs are responsible for 63 completed or planned developments in Long Island City and Downtown Brooklyn. One Long Island City structure at 42-12 28th St. is 58 stories tall. Another planned development on Northern Boulevard will use rights from nine merged lots to create a 710-foot tall, 781,146 square foot tower that will likely become Queen’s tallest building. On Nevins Street in Downtown Brooklyn, four lots were merged to create a 27-story tower of 184 luxury condominium units. The merger of seven lots was combined to form a 54-story residential building. None of these, or any of the other ZLMs were considered in the CEQR process.

“We don’t know how many development sites in Inwood will be based on lot mergers and development transfers,” said Devaney. “And right now the community has no idea of how many of those properties that are being rezoned will eventually have lot mergers that end up creating larger buildings than what the rezoning is saying.”

The process is entirely legal. “It’s not subject to CEQR and there is very little or no opportunity for public input because there is no ULURP and even community boards aren’t really aware of it,” he said.

Devaney added that following potential zoning lot mergers and subsequent transfer of development rights requires a vigilant scrutiny of building permits, and scanning various City websites that are not particularly user friendly. “Most people don’t have the knowledge and don’t have the time to do that,” he said.

There is no way to project how the city’s analysis of Inwood’s rezoning will compare with actual results, Devaney said. “There are significant flaws in the CEQR process.  You can say this about Inwood: the alternatives analysis was not very robust. And we see this time and time again.”

Simpson agrees, and said that city should have gone much further in its analysis, especially since there is hard evidence that its CEQR process and resulting FEIS have poor track records. He thinks the lawsuit’s best outcome would be that the city is forced to go back and take a substantial look at what will happen to Inwood under the current rezoning.

“I think they don’t want to,” Simpson said. “I think they want to say these rezonings are providing affordable housing and they are good for people. They don’t want to confront what we all know in our hearts is a reality.”

For more information about the Municipal Art Society’s evaluation of the CEQR process, please visit www.mas.org.

Reexaminando la rezonificación

Residentes dicen que la visión de la ciudad sobre el futuro de Inwood con respecto a la rezonificación es miope. Informes de los expertos en planificación urbana respaldan esas afirmaciones.  

Historia por Sherry Mazzocchi

El plan de rezonificación de Inwood se aprobó este año.

Luego de solicitudes “exhaustivas y en última instancia inútiles” para que la ciudad examine meticulosamente los impactos de la rezonificación de Inwood, los residentes del norte de Manhattan presentaron una demanda contra la ciudad a principios de este mes afirmando, entre otras cosas, que el proceso de revisión de la ciudad fue “profundamente negligente”.

Los residentes también afirman que las predicciones de rezonificación del pasado de la ciudad son demostrablemente inexactas, con amplias implicaciones en la seguridad, las escuelas y la demografía.

“De la investigación que he hecho, esta es la primera demanda de este tipo”, dijo Philip Simpson, residente de Inwood y uno de los demandantes.

La rezonificación afecta a un área de 59 cuadras. La ciudad proyecta que para el año 2032, la rezonificación agregará 4,348 nuevas unidades residenciales y estima que entre 1,325 y 1,563 unidades serán unidades asequibles. Se espera que esto agregue 12,088 nuevos residentes, aumentando la población en un 28 por ciento. También se supone que la rezonificación agrega 1.1 millones de pies cuadrados de espacio comercial y 500,000 pies cuadrados de espacio comunitario.

Muchos residentes, incluido Simpson, así como organizaciones comunitarias y negocios locales, han exigido que la ciudad realice un análisis socioeconómico de gran alcance considerando el desplazamiento de inquilinos de bajos ingresos; el impacto de las rentas de alquiler preferencial; el desplazamiento de negocios propiedad de mujeres y minorías; y la congestión de tráfico resultante que podría detener a los vehículos de emergencia.

Simpson sostiene que la ciudad debería haber hecho su debida diligencia con respecto a la rezonificación, pero simplemente optó por no hacerlo. Cree que hay dos razones para ello: “Están basando su revisión en lo que se llama el Manual Técnico de Revisión de la Calidad Ambiental de la Ciudad (CEQR, por sus siglas en inglés). En muchos de estos casos, dijeron que el manual de CEQR no requiere que lo hagan, por lo que no tienen que hacerlo. Pero creo que la verdadera razón, y hablo a nivel personal, es que no quieren saber. No quieren tener que admitir cuáles serán los impactos de la rezonificación”.

“De la investigación que he hecho, esta es la primera demanda de este tipo”, dijo Philip Simpson.

CEQR es el proceso de la ciudad para identificar y evaluar los impactos ambientales de acciones discrecionales como la rezonificación. Esta evaluación se incluye en una Declaración Final de Impacto Ambiental (FEIS, por sus siglas en inglés), que generalmente es escrita por consultores contratados por la ciudad. Se supone que analiza el impacto total de una rezonificación e incluye 19 categorías, como: tráfico, sombras, espacios abiertos, calidad del aire, ruido, escuelas y condiciones socioeconómicas, entre otras.

También se supone que la FEIS debe examinar escenarios alternativos, incluido un desarrollo razonable de escenario de peor caso, e identificar formas de mitigar problemas potenciales.

Si, como afirma Simpson, la ciudad no quiere saber, otros están muy interesados en el resultado final. Tom Devaney, director senior de Uso de la Tierra y Planificación en la Sociedad Municipal de Arte (MAS, por sus siglas en inglés), dice que hay una gran disparidad entre las predicciones de rezonificación de la ciudad y los resultados reales.

Fundada en 1893, MAS es una organización cívica sin fines de lucro que se centra en temas de desarrollo en toda la ciudad “desde la acera hasta el horizonte”. El grupo de defensa busca promover la planificación dinámica y reflexiva y el diseño urbano.

“Obviamente, nadie tiene una bola de cristal para predecir exactamente qué desarrollo ocurrirá”, dijo Devaney. “Pero creo que el proceso de CEQR debe ser más confiable y más transparente al intentar proyectar con precisión qué tipo de desarrollo va a ocurrir en el transcurso de 10 o 15 años, porque, como hemos visto, las consecuencias de no calcular correctamente esas proyecciones son bastante condenatorias”.

Dos informes de MAS, A Tale of Two Rezonings y The Accidental Skyline, profundizan en los esfuerzos de rezonificación del pasado de la ciudad. Los informes se centran en las rezonificaciones en Long Island City, Queens, en el centro de Brooklyn. Revelan que el análisis presentado por la ciudad subestimó ampliamente el alcance real e incluso el tipo de desarrollo. Los informes documentan que la ciudad subestimó en gran medida el número de nuevos desarrollos, los pies cuadrados de los sitios de desarrollo, el número de unidades residenciales construidas y la cantidad de nuevos residentes. También fallo en destacar que habría una falta correspondiente de espacio abierto y un gran hacinamiento en las escuelas.

En 2001, las áreas de manufactura de la ciudad de Long Island fueron rezonificadas para uso mixto para crear un distrito comercial. “Pero lo que obtuvieron fue una expansión del desarrollo residencial, y no era asequible ni planeado”, dijo Devaney.

El escenario desarrollado de peor caso razonable de la ciudad proyectó que Long Island City tendría 4.8 millones de pies cuadrados de espacio para oficinas y 300,000 pies cuadrados de desarrollo residencial en la forma de 300 unidades nuevas. En cambio, Long Island City obtuvo 8.74 millones de pies cuadrados de espacio residencial con más de 10,000 unidades nuevas. La ciudad proyectó 12 sitios de desarrollo, pero ahora en 2018 hay más de 50 sitios. Se demolió más espacio comercial que el que realmente se construyó, lo que resultó en una pérdida neta de espacio de oficinas.

La construcción todavía está en auge en Long Island City. MAS anticipa la construcción de otros 5 millones de pies cuadrados de unidades residenciales en un futuro próximo.

También encontraron que el ingreso medio por hogar en el área de rezonificación se duplicó con creces entre 2000 y 2016, pasando de $53,000 a $123,000 dólares. La mezcla demográfica también ha cambiado. El número de blancos y asiáticos aumentó sustancialmente, mientras que el número de negros y latinx se mantuvo casi igual.

El crecimiento residencial no planificado y explosivo impactó negativamente a las escuelas y el espacio abierto. MAS indicó que entre el 2000 y el 2016, Long Island City agregó 3,444 nuevos residentes, un 23 por ciento antes de la rezonificación. De acuerdo con el informe de MAS, en tres paradas de metro en el área de rezonificación, el número promedio de usuarios semanales del metro aumentó un 24 por ciento en los últimos seis años.

Protestantes locales.

Antes de la rezonificación, las escuelas primarias tenían en promedio aproximadamente el 85 por ciento de su capacidad. Hoy en día, siete de las nueve escuelas primarias del área tienen exceso de capacidad. Las peores son la P.S. 78 al 131 por ciento, la P.S. 212 al 151 por ciento, la P.S. 222 al 165 por ciento, y la P.S. 228 al 212 por ciento.

El centro de Brooklyn se sometió a una nueva zonificación en 2004 que también tenía la intención de crear un distrito central de negocios y se planificó un espacio de oficinas de 4.6 millones de pies cuadrados. La ciudad proyectó que para el 2013, habría 979 unidades residenciales adicionales. En realidad, hubo más de 3,000, con 5,000 unidades adicionales construidas desde 2013. Casi ninguno de los desarrollos comerciales esperados se construyó realmente.

El desarrollo en ambas áreas sucedió de manera imprevista. El espacio abierto planificado nunca fue construido. La FEIS de la ciudad no mostró un gran impacto en la sombra, pero el desarrollo real y actualmente proyectado está ocurriendo a una escala mayor y en lugares no esperados. Las sombras se proyectan en áreas amplias que se extienden más allá de las áreas rezonificadas.

Las evaluaciones de CEQR no consideran todos los sitios potenciales en sus evaluaciones, como lotes más pequeños que incluyen unidades de renta estabilizada. La ciudad considera que es poco probable que estos sitios se vuelvan a desarrollar, pero los hallazgos de MAS demuestran lo contrario.

“Como dije antes, no hay una bola de cristal, pero al menos si se pudieran evaluar las alternativas potenciales que podrían ocurrir, entonces podrían tener en cuenta cómo afectaría eso a las escuelas, cómo afectaría a los espacios abiertos”, dijo Devaney. “Si está trayendo más residentes, necesita proporcionar más espacio abierto. Si uno se equivoca no hay recurso. No es que los edificios sean demolidos y los parques se levanten”.

Los informes de MAS también muestran que edificios mucho más altos -y más densos de lo que permite la rezonificación- se pueden construir por derecho, pasando por alto completamente el proceso de Aplicación del Procedimiento Uniforme de Revisión de Tierras de la ciudad (ULURP, por sus siglas en inglés) o la retroalimentación de la comunidad. Las fusiones de lotes de zonificación (ZLM, por sus siglas en inglés) y los traspasos de derechos de desarrollo (TDR, por sus siglas en inglés) permiten a los desarrolladores comprar lotes conectados y fusionarlos en uno solo. Los derechos de desarrollo de cada lote se combinan, permitiendo a los desarrolladores crear un edificio más alto de lo que normalmente se permitiría.

La organización se centra en el desarrollo urbano.

“Entonces, lo que sucede es que tiene estos lotes separados y cada uno tiene un conjunto de derechos de desarrollo. Y con algunos de ellos, no se utilizaron los derechos. Entonces, cuando son fusionados, existe un acuerdo de que los derechos de desarrollo no utilizados se transfieran a ese lote. Así que acumulan todos estos derechos de desarrollo no utilizados y así es como pueden construir un edificio más alto”, dijo Devaney.

El proceso CEQR de la ciudad no considera estas posibilidades. Sin embargo, los TDR son responsables de 63 desarrollos completados o planificados en Long Island City y el centro de Brooklyn. Una estructura de Long Island City en el No. 42-12 de la calle 28 tiene 58 pisos de altura. Otro desarrollo planificado en el bulevar Northern usará los derechos de nueve lotes fusionados para crear una torre de 710 pies de altura y 781,146 pies cuadrados que probablemente se convertirá en el edificio más alto de Queens. En la calle Nevins en el centro de Brooklyn, cuatro lotes se fusionaron para crear una torre de 27 pisos de 184 unidades de condominios de lujo. La fusión de siete lotes se combinó para formar un edificio residencial de 54 pisos. Ninguno de estos, y ninguno de los otros ZLM, fueron considerados en el proceso CEQR.

“No sabemos cuántos sitios de desarrollo en Inwood se basarán en fusiones de lotes y transferencias de desarrollo”, dijo Devaney. “Y en este momento, la comunidad no tiene idea de cuántas de esas propiedades que se están rezonificando eventualmente tendrán muchas fusiones que terminarán creando edificios más grandes de lo que dice la rezonificación”.

El proceso es totalmente legal. “No está sujeto a CEQR y hay muy poca o ninguna oportunidad para la opinión pública porque no hay ULURP e incluso las juntas comunitarias no están muy conscientes de ello”, dijo.

Devaney agregó que seguir las posibles fusiones de lotes de zonificación y los subsiguientes derechos de desarrollo de transferencia requiere un atento escrutinio de los permisos de construcción y examinar varios sitios web de la ciudad que no son particularmente fáciles de usar. “La mayoría de las personas no tienen el conocimiento y no tienen el tiempo para hacerlo”, dijo.

No hay manera de proyectar cómo se comparará el análisis de la ciudad sobre la rezonificación de Inwood con los resultados reales, dijo Devaney. “Hay fallas significativas en el proceso CEQR. Se puede decir esto acerca de Inwood, el análisis de alternativas no fue muy sólido. Y vemos esto una y otra vez”.

Simpson está de acuerdo y dijo que la ciudad debería haber ido mucho más lejos en su análisis, especialmente porque hay pruebas sólidas de que su proceso CEQR y la FEIS resultante tienen malos registros. Él piensa que el mejor resultado de la demanda sería que la ciudad se vea obligada a regresar y echar un vistazo sustancial a lo que le sucederá a Inwood bajo la actual rezonificación.

“Creo que no quieren”, dijo Simpson. “Creo que quieren decir que estas rezonificaciones están proporcionando viviendas asequibles y que son buenas para las personas. No quieren confrontar lo que todos sabemos en nuestros corazones es una realidad”.

Para obtener más información sobre la evaluación de la Sociedad de Arte Municipal sobre el proceso CEQR, por favor visite www.mas.org.